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关注资本需求 完善融资机制 ——PPP发展历程回顾及项目管理若干建议
信息来源:  发布时间:2019年6月13日


关注资本需求   完善融资机制

——PPP发展历程回顾及项目管理若干建议

 

 

 

 

 

 

一、引言

随着资本和建筑市场竞争日趋激烈,实体(施工)企业的发展必须以市场为导向,拥有前瞻的营销理念,超前的营销思路,新颖的营销方法,科学创新的管理,不断提高企业的核心竞争力,千方百计,众筹创新,广泛承揽高尖端、地标性、科技含量高的大型和超大平面及超高层的公共建筑,才能不断提升和发展企业的品牌。怎样整合综合资源要素、承揽品牌项目及防范建设运营风险是企业发展的核心。笔者从事投融资管理30多年,亲历了多个政府及社会融资公共服务类建设项目,尤其在国家体育场工程(鸟巢)建设管理、新机场轨道线社会化引资以及京津冀城际铁路投融资管理等大型建设项目中积累了丰富的建设与运营管理经验。本文在回顾PPP模式发展经历和总结工作经验的基础上,针对实践中出现的典型问题提出意见或建议。

二、PPP发展历程回顾

PPP作为一种基础设施和公共服务供给模式,是供给侧结构性改革的重要内容。经过快速发展,已经成为国家治理能力现代化要求在公共服务领域落实的一项卓有成效的可操作性机制。自2014年起,PPP业务进入快速发展阶段。在工作机构建设方面,国家发展改革委、财政部都成立了相应的工作部门。在监管制度建设方面,2014年国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号文件,提出大力倡导在若干重点发展领域创新融资机制,吸引和鼓励社会资本参与投资。后续,财政部陆续颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》等一系列文件,PPP项目成交得到了最大化鼓励与推动。

三、PPP主要政策梳理

做好PPP项目,应首先掌握我国PPP政策体系,尤其对于关键政策要予以准确把握。笔者梳理汇总了近年来有关PPP的关键政策,并结合实践总结了政策主旨及主要内容,详见附表所示。

四、施工企业参与PPP项目存在的困难

实践中,受多种因素的影响,施工企业参与PPP项目存在较多困难,对组织实施PPP项目的人员能力提出了较高要求。PPP项目实施过程既需要人员有广泛的知识面,也需要有对宏观政策与市场的判断及把握能力,既要有运作和推动PPP项目的手段,又要因势利导权变应对各种风险与挑战。施工企业参与PPP项目存在的困难包括:①项目建设投资成本大,即由PPP项目性质所决定,其建设期投资所占项目成本比重十分可观,给项目融资过程带来不小的难度和压力。②地方政府资助力度局限,即地方政府财政能力十分有限,面临巨大项目成本压力,需要广泛拓宽融资渠道,并策划好项目实施过程。③项目运营风险较大:即在运营阶段,受多种不利因素影响以及考虑到项目所具有的特殊性质,运营过程中的稳定性和可持续性无法得到充分保障。④项目运营成本高,总体看,各行业各类性质PPP项目运营过程均比较复杂,所需要运营成本比例较高。较高的运营成本同样给融资及运营管理带来压力。此外,公共服务类项目的投资收益周期普遍较长等因素也给施工企业参与PPP项目带来了巨大的挑战。

五、PPP项目管理对策

1.创新项目前期决策投融资管理

(1)创新投融资多维决策。所谓“多维决策”是指从多个方面、多个视角对问题实施决策的过程。针对PPP项目,科学创新、缜密地实施项目策划过程十分必要,将为项目可行性研究奠定具有运作可操作性的基础。在构建多维决策系统过程中,应重点明确项目性质、用途、基本内容,找准项目定位。要明确项目构成,包括总体功能、内部各单项工程、单位工程构成及相互联系。此外,还包括内外部系统协调、协作、配套的策划思路及方案可行性,以及项目实施、运行相关重要环节都应纳入多维决策系统。

(2)创新项目全过程策划。一是要统筹项目组织策划:政府和社会资本投资均必须实行项目法人责任制,应按《公司法》成立项目法人。对于政府投资非经营性项目,可实行代建制,也可采用其他方式。二是注重项目融资策划:融资策划是控制资金使用成本,控制造价、降低项目风险的重要环节。三是创新项目目标策划:必须具有明确的目的、要求,明确建设任务量、时间界限、系统构成、组织关系,实现项目目标控制。四是创新项目实施策划:根据项目规模与复杂程度,分层次、分阶段,交叉、综合、多维度展开,努力实现从总体概略策划到局部详细策划的逐步深化过程。

(3)实施多方案比选。一是严格技术方案比选:特别要注重目标规划、层次分析、模糊数学评价、灰色理论分析、人工神经网络等方法应用。二是科学实施经济效益比选。采用多方案,注重采用静态差额投资收益率法、静态差额投资回收期法、差额投资内部收益率法、净现值法、净现值率法、年值法、总费用现值比较法、年费用比较法等。

(4)注重项目经济评价。一是认真开展财务分析:在国家现行财税制度和价格体系的前提下,从项目实施层面出发,科学计算项目财务效益和费用。二是分析项目盈利能力和清偿能力:评价财务可行性。三是注重经济分析:在合理配置资源前提下,从国家经济整体利益出发,计算项目对国民经济的贡献。四是分析项目经济效率、效果以及对社会影响:五是评价项目宏观经济上的合理性。

(5)严格项目财务评价。一是注重财务效益和费用构成的评价。二是创新开展运营期财务效益和费用估算采用的价格合理要求。三是严格财务评价参数考量(如利息备付率、偿债备付率、资产负债率、流动比率、速动比率等指标)。四是严格开展经营性项目或非经营性项目的财务分析。

(6)认真实施项目经济分析。具有垄断特征、产出具有公共产品特征、外部效果显著、资源开发、涉及国家经济安全、受过度行政干预的项目,应遵循收益与风险权衡的原则。要特别开展以下三方面分析,即经济效益计算和经济费用效益分析。费用效果和区域经济与宏观经济影响的分析。营业收入、补贴收入、投资、投资方案资本金、维持运营投资、总成本、运营成本税金分析。

2.科学开展项目实施阶段造价控制

(1)科学优化限额设计。按照批准的可行性研究报告中的投资限额进行初步设计,以批准的初步设计概算进行施工图设计以及按照施工图预算造价编制施工图设计中各个专业设计文件。严格投资决策和初步设计以及施工图设计阶段造价管理。

(2)多维度考量工程质量、造价、工期、安全、环保五大目标的全要素造价管理方案优化。严格细致开展设计概算和施工图预算审查。

(3)科学规划施工招标方式。综合考量划分施工标段。注重根据工程特点、对工程造价的影响、承包单位优势的发挥、工地的管理及其他因素等。

(4)严格规范科学合理的《施工招标文件》。规范发包人义务,明确承包人(包括承包人项目经理)责任,特别是要规范合同价格和费用以及涉及费用的主要条款以及竣工验收、缺陷责任与保修责任、不可抗力、争议的解决。特别是对合同价格调整、合同总价和付款、保函、预付款、工程进度款、缺陷责任保修金的暂扣与支付、付款时间延误、税务与关税、索赔款项的支付、竣工结算、争端解决等必须在合同中明确等。

(5)严格施工阶段造价管理。一是严格按照工程造价构成和工程项目组成及工程进度编制资金使用计划。二是严格施工成本管控:包括量化成本预测、计划、控制、核算、分析、考核。三是严格工程变更与索赔管控:包括严格工程变更范围和内容,严格工程变更程序,严格索赔产生原因剖析(发包人和监理人违约、合同缺陷、合同变更、工程环境变化、不可抗力、不利物质条件即在施工现场遇到的不可预见的自然物质条件和非自然物质障碍以及污染物与地下水、水文条件),严格工程索赔处理程序(施工承包单位索赔程序、监理人处理索赔程序、施工承包单位提出索赔期限)。四是严格工程费用的动态监控:包括注重偏差产生的原因。通过横道图法、时标网络图法表格法、曲线法分析,严格费用偏差纠正,组织措施、经济措施、技术措施和合同措施。五是严格工程价款结算及其审查管控:包括采用按月或分段结算,严格竣工、分阶段专业分包、合同中止结算。特别注重工程竣工结算的审查(施工承包单位的内部审查、建设单位的审查、工程竣工结算的审查时限)等。

3.创新出资人为项目区域政府的主要风险防范

(1)创新和不断完善PPP法规。坚持统一立法、统一市场的原则,不断完善PPP法规,厘清政府与市场的关系;加快政府诚信体系建设,完善中长期预算管理和政府综合财务报告制度,严格预算执行监督和合同履约监管,为民营企业进入PPP市场吃下“定心丸”,从法规上营造各方特别是民营资本参与PPP的发展信心和机遇;尽快完善投资审批、价费机制、土地划转、资产管理等配套政策,优化项目流程,破除政策瓶颈,推动PPP项目落地生根发展。

(2)创新出资人在PPP策划中为项目区域政府营造“天性、地性、人性”,以“文化”塑魂,以“产业”兴域,以“生态”涵养,创造人与人、人与自然、人与产业和谐相处,带动新经济、新产业、新商业发展模式的风险防范。

(3)创新采用PPP打造项目特色区域模式。“项目特色区域+区域文化+产域融合”(产业包括:基础产业、文旅产业、环保产业等等)的风险防范。

(4)创新和完善融资模式。通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式,通过金融机构组建银行投资战略联盟,带动社会资本投向新产业新业态的风险防范。

(5)创新完善项目区域产业链与出资人利益联结机制。推进项目区域产业链整合和价值链提升,让项目区域和出资人共享产业融合发展的增值收益,不断创造区域政府和出资人增收新模式的风险防范。

(6)创新为项目区域政府采用。资本经营,利用股票上市、资产重组,创新依靠国家专项基金,利用税收优惠政策吸引社会资本和引进外商投资等筹集资金的风险防范。

4.创新和完善多维度建营体系

创新组建和不断完善项目“全寿命周期管理”机制与结构以及建营模式。不断创新PPP各参与方在项目中权责利关系和义务,充分发挥政府在项目中的规划和协调作用,制订详细项目计划,积极完善交易结构和项目管控机制。创新发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势,特别是基础设施和国计民生项目的建设应由政府主导,运营由企业主要负责,多维度降低建营成本。创新和不断完善项目的融资模式与方法,千方百计地广泛吸引社会资本,确保项目建营高质和安全实施运行。注重和创新市场化建营方式,引入竞争和监督机制,从而降低建营成本,实现规模效益和产业价值链的提升。创新坚持产出绩效导向,建立绩效指标体系,加强建营绩效考核,提升公共服务质量和效率,不断实现和提升PPP建营的可持续高效发展。

六、结束语

总之,PPP模式系统复杂,建营程序繁杂,施工企业参与PPP项目必须不断创新和完善融资结构和模式、方法,积极创新和完善建营机制、结构、模式。

 

 

 

 

附表   我国PPP主要关键政策及主要内容概要

类型

文号

名称

政策主旨或主要内容

国务院

国办发〔2013〕96号

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》

重视市场对资源的配置作用,以民生优先,加强机制创新。推进基础设施建设机制改革,促进城市基础设施水平全面提升:要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式,多维度并广泛吸引包括民间资本在内的社会资金

国发〔2014〕60号

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

首次文件形式提出大力倡导在若干重点发展领域创新融资机制,吸引和鼓励社会资本参与投资

国办发〔2015〕42号

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》

对PPP进行了重新定义,拓展了PPP的领域,对PPP在财政、监管法律体系等各方面进行了阐述

国家发展改革委

发改投资〔2014〕2724号

《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

明确项目的范围、操作模式、工作机制、政策保障

2014年版

《政府和社会资本合作项目通用合同指南》

包括合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力、法律变更、合同解除、违约处理、争议解决、其他违约等

发改投资〔2015〕445号

《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》

就推进开发性金融支持PPP项目发布指导性意见

国家发改委令第25号

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

规定特许经营期限为“最长不超过30年”,做出“规定同类竞争、政府补贴事项的规定”,要求金融机构对特许经营项目进行政策支持

财政部

财金〔2014〕76号

《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

要求积极推动项目试点,尽快形成制度体系;属于框架性、指导性文件

财金〔2014〕113号

《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》

制定PPP实操指南,从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面明确了实施、操作的具体规定

财金〔2014〕112号

《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》

发布全国15个省市30个项目:城市轨道交通、污水处理、供水供暖、环境治疗等多领域的 PPP示范项目

财金〔2014〕215号

《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》

规范PPP项目政府采购行为,主要从PPP项目政府采购程序、争议处理和监督检查等方面明确了规定

财建〔2015〕29号

关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》

关于市政公用领域专门性文件,在总目标、原则、要求、组织实施以及保障措施方面进行了规定

住建部

建城〔2012〕89号

《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》

规范设置投资准入门槛,鼓励和引导民间资本进入市政公用事业、金融服务、石油产业等领域

交通运输部

中华人民共和国交通运输部令2015 年第 13 号

《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》

有利于规范公路领域的投资人招标活动,而且也将对其他领域基础设施选择社会投资人的工作起到积极的示范作用

民政部

民发〔2015〕33号

《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》

鼓励民间资本参与养老服务业发展、为民间资本投资养老服务业创造良好环境

 

 

   作者:罗金财

    作者单位:京津冀城际铁路投资有限公司

   来源:《招标采购管理》


 
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